La neutralité de l'État

La neutralité de l'État signifie qu'un service public :

• agit de manière impartiale
• ne favorise ni ne défavorise aucune conviction
• garantit un accès égal à ses services (égalité de traitement)
• et impose aux fonctionnaires d'adopter une attitude professionnelle et neutre envers les citoyens

Le principe de « neutralité de l'État » ne figure pas littéralement dans la Constitution, mais il découle directement de plusieurs articles constitutionnels et est confirmé par le Conseil d'État, la Cour de Justice de l’Union Européenne et les principes de neutralité énoncés dans divers arrêtés royaux et ministériels des communautés et des régions. 

Le principe de neutralité repose sur diverses dispositions légales :

1. La Constitution belge

La neutralité de l'État découle de trois articles de la Constitution :

• l'article 19 garantit la liberté des cultes, leur exercice public et la liberté d'expression ;
• l'article 20 précise que l'État ne peut imposer de contraintes à l'exercice et aux cérémonies du culte ;
• l'article 21 interdit toute intervention de l'État dans la nomination des ministres du culte.

2. Le droit européen (Convention Européenne des Droits de l'Homme – CEDH)

La neutralité concerne souvent des situations dans lesquelles plusieurs droits fondamentaux entrent en conflit :

• d'une part, il y a le droit à la liberté de pensée, de conscience et de religion (article 9 de la CEDH) ; 
• d’autre part, l’État doit organiser les services publics de manière à garantir une égalité de traitement et un accès égal aux services.

Les pouvoirs publics disposent d’une marge d’appréciation pour déterminer comment ils mettent concrètement en œuvre le principe de neutralité. Il est donc possible de restreindre la liberté de religion, à condition que cette restriction :

• poursuive un objectif légitime, tel que la protection des droits d’autrui ou la neutralité des services publics
• soit nécessaire et proportionnée

3. La jurisprudence

Conseil d’État

Le Conseil d'État a précisé, dans plusieurs arrêts, ce que recouvre le principe de neutralité des pouvoirs publics et en quoi celui-ci est lié au principe d'accès égal aux services publics. Ces arrêts constituent ensemble une jurisprudence constante :

• Arrêt du Conseil d'État n° 144.163, 26 mai 2005
  Énonce les fondements du principe de neutralité.
  Le Conseil d'État reconnaît que la neutralité est un principe constitutionnel étroitement lié à l'interdiction de la discrimination et au droit des citoyens à bénéficier des services publics sur un pied d'égalité.
• Conseil d'État n° 193.417, 18 février 2009
  Confirme que la neutralité constitue un motif légitime pour imposer des restrictions.
  Les pouvoirs publics peuvent, sous certaines conditions, imposer des restrictions aux fonctionnaires lorsque cela est nécessaire pour garantir la confiance dans la fonction publique.
• Arrêt du Conseil d'État n° 210.637, 19 octobre 2010
  Introduit une différenciation en fonction du contexte et de la fonction.
  Toutes les fonctions au sein de l’administration publique n’exigent pas le même degré de neutralité visible. La nature de la fonction et le contact avec le public jouent un rôle.
• Arrêt du Conseil d'État n° 217.809, 12 mars 2012
  Précise le lien entre neutralité et égalité d’accès.
  L'apparence de partialité peut poser problème lorsqu'elle compromet l'égalité d'accès des citoyens aux services publics.

Cour de justice de l’Union européenne

La Cour de justice de l’UE s’est également prononcée sur le principe de neutralité, notamment dans l’arrêt Commune d’Ans (28 novembre 2023). Elle précise que la neutralité n’est pas une notion figée ou uniforme, mais que les autorités publiques disposent d’une marge d’appréciation pour déterminer comment elles l’appliquent. 

Une politique de neutralité stricte, telle que l’interdiction des signes religieux ou philosophiques visibles, n’est admissible que si elle remplit un certain nombre de conditions. Elle doit notamment :

• poursuivre un objectif légitime, tel que la garantie d’un service public neutre et impartial
• être proportionnée : la mesure ne doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif
• être appliquée de manière cohérente et systématique à l’ensemble du personnel, sans distinction

4. Les décrets d’application

Le principe de neutralité des fonctionnaires ressort également de divers arrêtés d’exécution au niveau fédéral et des entités fédérées. Par exemple :

• Arrêté royal du 14 juin 2007, art. 8: les fonctionnaires doivent « respecter strictement les principes de neutralité, d’égalité de traitement et de respect des lois et des directives », notamment lors de leurs contacts avec le public.
• Circulaire ministérielle n° 573 du 17 août 2007: les fonctionnaires doivent veiller à « l'exercice impartial, neutre et loyal de leurs fonctions ». 

• La neutralité signifie que les fonctionnaires ne doivent pas avoir de convictions personnelles. 
  Ce n'est pas vrai. Les fonctionnaires ont bien sûr le droit d'avoir leurs propres convictions. La mesure dans laquelle ils peuvent exprimer ces convictions dans l'exercice de leurs fonctions dépend du modèle de neutralité retenu.
• Au sein de l'administration publique, le port de signes religieux est interdit. 
  Pas toujours. L'interdiction d'arborer des signes religieux dépend du choix politique des pouvoirs publics (neutralité inclusive ou exclusive).
• La neutralité s'applique de la même manière à toutes les fonctions publiques.
  Pas nécessairement. La manière dont la neutralité se concrétise relève d’un choix politique des pouvoirs publics :
  • Si les pouvoirs publics optent pour la neutralité inclusive, celle-ci s’applique de la même manière à toutes les fonctions publiques. 
  • Si les pouvoirs publics optent pour une neutralité exclusive, il se peut que, dans certaines fonctions, le port de symboles religieux ou philosophiques soit interdit, alors qu’il est autorisé dans d’autres.